Nella seconda metà del XIX secolo il neonato Stato italiano deve fronteggiare un problema stringente di analfabetismo diffuso, la cui risoluzione, soprattutto nelle allora popolose zone rurali, diventa prioritaria. Una delle problematiche è il come raggiungere efficacemente con la scolarizzazione di base le periferie della penisola (soprattutto le zone montane e le isole), dove l’istituzione scolastica ha difficoltà ad affermarsi stante isolamento e condizioni di indigenza estrema delle popolazioni.
Indurre il popolo ad inviare i propri figli a scuola, sottraendo forze al lavoro, non è cosa semplice. Il legislatore stabilisce una duplice classificazione delle scuole: ‘urbane’ e ‘rurali’. Diversità di programmi e perfino di stipendi creano tra di esse una sorta di gerarchizzazione.
La Legge Coppino del 1877 delibera in modo più rigoroso che in precedenza riguardo l’obbligo scolastico: si puniscono con ammende i genitori inadempienti al loro obbligo di mandare a scuola i figli, sebbene risultino esonerate le famiglie gravemente indigenti o residenti in località molto distanti dall’avamposto scolastico più vicino. Una scolarizzazione di base è fondamentale anche perché prerequisito indispensabile per esercitare il diritto di voto: secondo la Legge elettorale del 1882, infatti, avrà diritto di accedere alle urne ogni cittadino italiano (maschio) che abbia ottenuto almeno la licenza elementare statale, indipendentemente dalle condizioni di censo.
Sono numerosi i problemi organizzativi delle scuole di competenza comunale (spazi adeguati, arredi, strumenti, formazione e salari del personale docente) che con la Legge Daneo-Credaro (1911) saranno poi avocate allo Stato.